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    扩张性财政政策调整势在必然

    www.cdcz.chengdu.gov.cn  2004-07-21  

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      2003年12月09日中国宏观经济信息网

      长期建设国债应酌情调减

      我国的积极财政政策从1998年的第二季度启动,到现在已经运行了五年多,在考虑到政策必要的连续性的同时,有必要探讨这个政策应有的相机调整。从大趋势上讲,反周期宏观调控的基本目标一旦达到——这个基本目标达到的主要标志应该是经济运行形成稳定的拐点——那么扩张性政策的淡出就是一种必然的逻辑。

      我们已经看到中国经济的回升,在积极财政政策启动以后的第三个年头就表露迹象,2000年曾经有过重大的转机,但是以后又根据国际国内一些具体情况的变化继续坚持这一扩张性政策。

      在进入2003年以后,中国经济的回升已经经受过了SARS冲击的考验,现在又得到了世界经济转暖的支持,特别是得到了民间投资趋于活跃的支持,我们也可以从物价的连续正增长等方面来对这种经济回升的稳定性加以佐证。所以,我们现在开始形成的基本看法是,需要考虑对扩张性政策力度做出一些合理的调整,那么它的代表性的事项,长期建设国债,显然应该在保持一定规模的前提下,对其绝对数量做审时度势的酌情调减。

      国债资金要退出一般竞争性领域

      按照建立公共财政体制的要求,合理确定长期建设国债政策调整的范围和要点。如果说需要对长期建设国债的政策做出一些调整,那么应该考虑这种调整必须符合我国政府职能和公共财政职能的定位与转换的基本要求,必须符合在我国政府职能和财政职能方面校正越位和缺位的现实需要。应该承认现在我们职能的越位和缺位都仍然存在,现实生活中有大量的例证。在具体的资金投入上,应该使长期建设国债资金逐步退出一般竞争性的领域,这样才能发挥市场机制在配置资源上的优势。

      国债政策要符合新的发展观

      这种长期建设国债的政策调整应该立足于国情和转轨的现实需要,应该符合国家发展规划确立的战略发展目标。我们在更具体地考虑长期建设国债资金投入的结构时,应该继续关注原来已经形成的一些重点,来保持政策必要的连续性,并贯彻十六届三中全会明确表述的统筹协调发展的新发展观,这种发展观是在我们改革开放以后形成的以经济建设为中心的思路之上,进一步提升为经济、社会、自然的整体和谐发展。

      那么,中央已经明确的生态保护、国土整治、西部开发、东北老工业基地改造等,显然必须放在今后一段时期长期建设国债资金考虑的重点之列。对原来已经形成的长期建设项目,要考虑继续投入资金来完成续建和收尾。对于社会总体发展需要的缓解公共产品和部分准公共产品瓶颈制约的基础设施项目,长期建设国债资金要继续予以特别关注。那些与解决三农问题、全面建设小康社会紧密相关的重大项目,显然也必须作为重点,在原来已经有所关注的基础上,进一步加大资金支持的力度。

      我们还认为,长期建设国债应当与其他财政政策和宏观政策相结合,促使政府投资引导民间投资增长的作用,更多地以"四两拨千斤"的方式来服务于培养财源、做大蛋糕这方面,市场经济条件下政府能够胜任的发挥政策倾斜作用的重要事项,按照市场经济的客观规律性,使政府与市场相辅相成、互补地来解决我国的长期性和战略性的发展任务,同时也要进一步解决我们在体制方面仍然存在的弊端与问题。

      推出普遍性减税举措

      长期建设国债的政策调整应当和税收政策的调整相互呼应,协同配合。其实在前面一些年,一些协调配合的举措就已经非常明显,我们在1999年以后已经陆续推出了一些局部减税的措施,虽然在总体上不能把减税作为重点,但是我们在操作上,在结构性减税这方面,已经有一系列具体安排。

      那么今后一段时间,在已有的局部减税的基础上,可以利用尚可用的一些减税空间,来和今后必然要大力推进的税制改革相结合,来水到渠成地发挥减税效应。

      三中全会非常明确地提出了税制改革的一些重大事项,比如增值税的转型和内外资企业所得税的并轨等等,实际上操作起来,增值税的转型就等价于一个比较普遍的减税举措。内外资企业所得税的并轨按照逻辑来说,我们感觉也很可能在现在外资比较普遍享受的15%左右的优惠税率,以及现在内资企业标准的33%的税率之间,求得一个可行的、可操作的税率水平,那么实际上对于广大的内资企业来说,也是一个减税安排,这些是可以水到渠成地向前推进的。

      健全分税分级财政框架

      在对长期建设国债扩张性政策的力度和结构、配套事项完善与调整的过程中,财政体制改革应考虑深化的方向和思路。我们认为,建立健全与市场经济新体制相配套的分税分级财政框架,那么就有必要明确:我们要巩固1994年财税配套改革的基本制度成果,同时分析认识它仍然遗留的没有解决好的问题。需要在减少政府层级和财政层级这样一个大前提之下,考虑怎么样真正建立"一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权"这样相互配套协调的分税分级财政体制,而重点就是要在1994年已经搭出的中央和(省为代表的)地方分税体制框架之下,对省以下体制灌注分税分级体制的实质性内容。

      而在这里,五级政权的框架这条路看来走不通,应该设想逐步调成三级实体政权,建立三级的分税分级财政。我们现在可以先考虑在乡镇这一级结合着一些已有举措,逐步地把它调为县级政府的派出机构,另外可以借鉴浙江等地市县在财政体制上平级这种经验。从长远的目标来说,也不排除把原来已经由地区改为实体政权的市这一级,再改回去,变成省级的派出机构。看来需要明确地认识以后远景上所设想的分税分级财政的完善到位问题。

      建立规范的公共收入制度

      从具体的改革内容来说,建立规范的公共收入制度,现在已经有很多的推进措施。比如在前面几年农村税费改革试点的基础上,三中全会已经明确在农业特产税和农业税方面的考虑,指出了城乡税制一体化的方向。另外结合着缓解基层财政困难,促进城乡协调发展,要在财政体制方面,进一步完善转移支付的制度。除了中央的、还有省级的,都要积极地在总结经验的基础上来加以改进。

      税制改革方面应该和公共收入制度的通盘改革协调,审时度势地推进。我们感觉还可以更积极地研讨社会保障税的方案问题,虽然现在已经明确的税制改革的一些重点里,没有正面涉及这个问题,但是从研究的角度看,我们的社会保障体系必然要进一步发展到越来越一体化、越来越发挥全社会的互济功能。而现在比较普遍的县级统筹和少数地方的省级统筹,已经不适应形势的发展,建立规范统一的社会保障税,可能是在社会保障体系收入筹集方面的一个必要思路。

      还有就是三中全会非常强调的物业(不动产)方面的税种,主要是房地产税,在它逐步发展的过程中,可以给今后的基层财政形成稳定的大宗税源。在有些地方我们已看到,随着市场化、城镇化的发展,只要在现行的税制下稍微加强征管,这一种税源就已经成为一个非常引人注目的"发面",有的城市通过清理排查,这块浮财就出现了年度90%-100%以上的增长,如果再加入对这个税制本身的改进因素,它的增长潜力能还更加巨大。

      优化支出结构

      在公共财政支出框架方面,显然我们需要按照公共财政的原则进一步调整优化支出结构,大力推进这几年已经部署的部门预算、收支两条线、国库集中收付、政府采购制度等方面的改革。

      在财政支出资金的使用方面,要按照三中全会的精神,努力研究怎么样找到一套比较切实可行的绩效评估的操作方法,来逐步建立科学有效的评估体系和机制。我们要在依法行政、依法理财的原则下,以"金财工程"为技术支撑,形成一套高效有序的财政资金运行的调控和监督体系。要在支出的过程中,结合着绩效考评制度的完善,越来越严格地对预算执行过程和完成结果实行全面的追踪问效。

      探索财政支出的新方式

      结合着前面所说的扩张性政策的调整和长期建设国债规模的逐渐收缩、公共财政框架下财政体制改革的积极推进,我们还要考虑按照公共财政的要求积极地设计和发展一些财政支出方面的新方式新方法。比如,我们应该在财政贴息方面更有所作为,可以在总结管理经验的情况下,防止"双轨制"发生的一些负面影响,站稳脚跟以后,进一步扩大贴息规模,提高贴息资金的使用效率和放大倍数。有些地方(如浙江)在这些方面其实有很好的经验。中央财政1999年以后,以贴息方式正面介入大型国有骨干企业技术改造的经验,值得很好地总结和提升。

      另外,我们应该进一步理顺财政和国家开发银行、信用担保机构等政策性金融机构的关系,更积极合理地发挥政策性金融体系的作用;另外应该积极开拓BOT 、TOT 等这样的融资新空间,引导越来越多的非政府资金、民间资金进入政府政策所希望其流入的项目和领域;我们应该进一步深化和完善政府采购制度改革,克服它现在出现的一些令人困惑的转轨过程中的不到位、和其他种种制约因素造成的实际的副作用,按照这项改革的本意,总结经验,来完善有实效的操作方法,加强招投标的管理和多样化的采购规范。(财政部科学研究所所长贾康)

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