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    地方财政风险预警机制研究

    www.cdcz.chengdu.gov.cn  2004-07-21  

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      摘要:在社会主义市场经济条件下,经济领域的各种公共风险都有可能转化为财政风险,直接关系到国民经济持续、快速、健康的发展和国家的长治久安。必须全面分析地方财政风险的判别指标和测算流程,探讨化解地方财政风险的方法。通过对地方财政风险预警机制的研究,可以为具体展开实际预警操作提供参考方案,从而进一步为地方财政领导根据财政风险状况进行决策提供依据。

      关键词:地方财政/财政风险/风险预警机制

      财政作为综合经济的反应,直接关系到国民经济的持续、健康、快速的发展,关系到社会稳定和国家的长治久安。然而目前我国财政运行过程中的各类风险问题正逐步凸现并引起各方关注,理论界和实际操作部门也正在研究财政风险问题的防范和化解措施。风险越大,说明社会经济生活中存在的公共风险越多,国家机器正常运转遭受损害的可能性越大。因此,财政风险不只是财政部门本身的风险,还是政府的风险,系统研究财政领域内可能存在的风险及判别指标和测算流程,便在现时期具有了直接而现实的意义。

      一、地方财政风险预警机制的目标与基本技术原则

      财政风险预警机制的目标是根据地方财政风险现状,构建符合我国地方财政风险状况的财政风险预警系统和风险防范化解机制,实现财政风险管理的规范化、系统化和科学化。具体而言,预警机制的功能目标包括三个:一是预警功能,即通过确定一系列预警指标及判别标准可以实现对财政风险预警。首先通过主要指标测算出地方财政的风险度值,其次通过一系列的宏观和微观的参考监控指标体系衡量地区财政风险状况。二是实时监控功能,即通过对财政债务的项目结构、地区结构实行实时监控,对负债的变动趋势做出分析评价。三是风险预算功能,即依据每一项负债的参数(金额、期限、利率和偿还方式等)以及债务违约概率,确定未来偿还债务对财政资金的支出需求,形成一个长期的、滚动的债务预算。

      地方财政风险预警机制的基本技术原则包括两个方面,一是实用性原则。当前地方财政负债形成机制复杂,缺乏完整的统计数据,财政债务状况底数不清,没有普遍认可的指标及判别依据。在这种条件下,构建地方财政风险预警系统必须坚持实用性、适用性和可行性原则,这一原则贯穿在界定债务范围,确定指标体系和判别标准的全过程。二是动态性原则。坚持动态性原则的原因主要有两个方面,其一,现阶段地方财政负债体现了明显的转轨性和体制性特征。有些负债是经济社会转型过程中政府应承担的成本,随着社会主义市场经济的日趋完善,这些债务将会逐渐被消化;与此同时,一些新的负债形成机制将会产生,债务形成机制具有动态性;其二,所选择的指标及标准应体现适用性原则,即不是以理论预警值确定的,而是根据当前地方负债的特征确定的,随着债务的变动,指标及其判断标准应不断做出调整,使之不断趋向理论值。

      二、地方财政风险预警机制的基本内容

      地方财政风险预警机制的基本内容主要包括以下几个方面:

      1、以债务为核心。财政风险是社会经济风险在地方财政领域的集中体现。随着社会分工越来越细,社会经济运行过程中的私人风险越来越多地转化为公共风险,政府承担风险的范围不断扩大。具体而言,地方财政风险的影响因素主要有社会环境、经济环境、政策环境、体制环境和融资环境,这些因素的影响又最终表现为对即期和潜在的财政资金要求。如果即期财政收入不能满足这些资金需求,则财政只能通过融资来满足,即表现为财政债务的增加。上述因素最终会通过债务的形式表现出来,因地方此财政风险预警系统的研究对象是财政债务。主要包括财政直接债务和财政或有债务,直接债务是指在任何情况下都会发生而且数额确定的政府债务,可以通过一些具体的基础参数计算得到,如政府外债负担可以通过借款额度、币种、利率、期限和汇率计算得到;或有债务是指基于某一偶然的或有事件的政府债务,其发生的概率及由此引发的财政支出规模依赖于某一或有事件的发生,如自然灾害、银行危机等。

      在确定了以债务为地方财政风险预警系统的研究对象以后,需要解决的主要问题是如何界定债务以确定债务的外延,使研究对象具体化。或有负债具有广泛性和不确定性,缺乏必要的统计数据和技术支持。如地方金融机构风险,需要掌握地方性金融机构运行状况的具体财务指标;国有企业转制所引起的财政风险需要分析有关国有企业改革的政策、企业自身的经营状况及财务状况;社会保障改革成本所涉及的问题也很多,地方政府所承担的责任难以准确确定。因此对由或有负债产生的财政风险应单独进行研究,以附加报告的形式对系统进行补充,供领导决策时参考。则地方财政风险的研究对象主要集中在目前为止确定的财政债务,即财政可以准确掌握的、具有可靠统计数字的债务,这包括三个方面的内容:一是财政直接债务,即财政承担第一性付款责任且付款责任明确的政府债务,如外债、国债转贷资金等;二是财政担保所形成的财政债务,即以契约或合同方式产生的,财政承担第二性付款责任的政府债务;三是财政运行过程中形成的硬赤字。财政运行过程中由于收支矛盾尖锐,形成的赤字包括两个部分,硬赤字和软赤字。硬赤字是指地方财政以欠发工资、拖欠债务等形式存在的收支缺口;软赤字是指地方财政对必要的公共设施和公共服务的投入不足。对硬赤字的处理方式是认为每发生一笔硬赤字都认为是一笔新债务的产生,同时,将该笔债务计入逾期债务。

      2、以项目为基础。财政债务最终表现为一些具体的项目,这是财政风险管理的微观基础,也是财政风险管理的最终落脚点。根据项目的资金来源、资金投向对项目进行分类,分析不同项目对财政预算资金的要求,确定每一类项目的风险程度;依据项目的具体属性:金额、期限、利率、汇率等确定出每一类项目的财政支出状况和一般预算收入的支付要求,并以债务的风险头寸作为参考指标,确定风险状况。

      3、以网络为依托。现代信息技术的发展为财政网络化管理提供了可能,也为财政风险以项目为统计基础提供了技术支持。网络技术运用到财政领域可以提高财政部门的工作效率,同时网络技术也为财政风险管理落实在项目上提供了技术支持。

      4、以层次分析和趋势分析为主要方法。层次分析包括指标分层和层级分析,趋势分析主要运用的方法是简单移动加权平均。作为省市两级而言,由于数字的范围和规模比较大,可以出现稳定的统计规律,因此可以采用以加权平均的方式确定未来的财政一般预算收入内所承担的债务支付责任。

      5、以流动性和清偿能力为监控对象。流动性是指当年财政收入是否能够满足支出的要求,在债务上则反映为对到期债务能否及时、足额偿还。清偿能力是指在一个相当长的历史时期(如一个五年或十年期间)能否满足财政支出的要求,反映在债务上,则主要表现在财政收入能否满足财政的支出要求。如果财政可以及时、足额偿还债务,则认为财政具有流动性和清偿能力,财政是安全的。如果不能,则认为财政是有风险的,需要采取恰当的措施进行防范和化解。

      在上述内容的基础上,经过深入研究当前国内外有关财政风险预警指标选择的理论和实践,根据我国地方财政风险的表现形式及现状,选择三个指标:以新增债务违约/地方一般预算收入反映地方财政的流动性,以地方财政债务余额/地方一般预算收入反映地方财政的清偿能力,同时选取地方财政逾期债务余额/地方一般预算收入反映地方财政的流动性和清偿能力的补充。

      新增债务违约是指每年从1月1日开始至进行预警日的全部新增加的违约债务之和,至12月31日清零,下年度的新增债务违约则从下年度的1月1日起重新测算,可见新增债务违约是一个增量。逾期债务余额是指某地区至预警日为止的全部逾期债务的总额,是一个存量,一笔债务在计入新增债务违约的同时也计入了逾期债务余额。财政债务余额是指至预警日为止的某地区全部债务的余额,包括逾期债务余额和未逾期债务余额,同样是一个存量。

      选择上述指标是基于这样几点考虑:第一,国外在选择债务的标准时,比较注重GDP 的概念,认为GDP 反映了一个国家或地区的偿债能力,是最终的偿债基础。但考虑到我国地方GDP 统计上存在的水分以及统计方法上的不规范所导致的失真、财政收入形成机制的不成熟、体制的变迁等因素,认为地方财政一般预算收入更能说明地方财政偿还债务的物质基础。第二,反映地方财政流动性风险的指标国外主要用债务收入比率、偿债率等,这些指标用于债务产生方式规范,地方政府拥有独立融资权的情况,可以视为地方财政存在债务违约风险时测算风险的主要指标。在我国则由于地方政府不存在直接融资权,而且地方财政债务违约现象在一定程度上存在,地方财政面临比较严重的流动性困难,因此选用地方财政的新增债务违约为流动性的监控预警指标。第三,反映清偿能力的指标,对财政形成长期支付压力的表现是债务余额,因此地方财政的清偿能力主要以地方财政的债务余额来进行监控。第四,由于政策的、体制的、经济发展、历史的、管理上的原因地方政府存在相当规模的逾期债务,这些债务既表明了对财政当期支付的要求,也反映了对财政长期支付的要求,因此选择地方财政逾期债务余额作为考察地方财政流动性和清偿能力的第三项指标。

      在评价地方财政风险程度时,赋予三项指标的不同的权重。财政风险首先表现为流动性风险,当期财政收入不能满足财政支出的需求时称财政出现了流动性风险,它对地方财政风险的影响程度最大,因此赋予第一项指标权重为0.4.第二项、第三项风险指标主要反映了长期支付需求和债务总量情况,同样对地方财政风险有一定程度的影响,赋予两者权重均为0.3.指标权重的确定依据的是该指标对财政风险评价的重要程度,当然,具体的权重设定应通过专家意见最终确定。则地方财政风险度的判别公式为:

      地方财政风险度=(新增债务违约/地方一般预算收入)*权重+(地方财政债务余额/地方一般预算收入)*权重+(地方财政逾期债务余额/地方一般预算收入)*权重。

      下面用一个较为复杂的例子来说明新增债务违约、逾期债务余额、债务余额和财政风险度的计算过程,本例将债务利息和滞纳金也考虑在内。

      例:假定某地方第一年的一般预算收入为200万元,以后年度每年的预算收入增长率为2%,并假定该地方只有一种形式的政府债务:外债,其向外国金融机构借款100万元,要求5年内还清,每年的3月15日前偿还本金20万元,利息2万元,当年没有偿还够20万元则加收滞纳金1万元(滞纳金惩罚可视具体情况而定,这里为了分析简便假定只要产生违约就收取1万元的滞纳金)。该地方政府的债务偿还情况如下表所示:



      注:只考察前三年的情况,假定第四和第五年还未到。

      如图所示,地方政府第一年3月15日偿还本金20万元,偿还利息2万元,没有产生违约;第二年3月15日偿还本金15万元,利息1.5万元,并产生1万元的滞纳金;第二年的7月16日又偿还本金3万元,利息0.3万元,同时将1万元的滞纳金缴上;第三年的3月12日将第二年的未偿还完的本金2万元、利息0.2万元补齐,并于3月15日了偿还本年度的20万元本金和2万元的利息。则本笔债务三项指标的测算过程如下:

      1、第一年由于偿还了应该偿还的20万元本金和2万元利息,则新增债务违约为0,逾期债务余额为0,债务余额为100-20=80万元;则第一年的财政风险度为(0/200)*0.4+(0/200)*0.3+(80/200)*0.3=0.12.

      2、第二年由于一般预算收入变为200*(1+2%)=204万元,则第二年3月15日前的新增债务违约为0,逾期债务余额为0,债务余额为80万元,财政风险度为(0/204)*0.4+(0/204)*0.3+(80/204)*0.3=0.118.

      3、第二年3月15日由于偿还了本金15万元和利息1.5万元,则出现违约本金5万元,违约利息0.5万元,再加上1万元的新出现的滞纳金,则新增违约5+0.5+1=6.5万元;同时新增债务违约计入逾期债务余额,则逾期债务余额也为6.5万元;债务余额变为80-15+0.5+1=66.5万元。由于第二年的一般预算收入变为200*(1+2%)=204万元,则第二年3月15日至7月16日的财政风险度为(6.5/204)*0.4+(6.5/204)*0.3+(66.5/204)*0.3=0.12.

      4、由于第二年的7月16日又偿还了本金3万元,利息0.3万元,则第二年的违约本金变为2万元,违约利息变为0.2万元,而且上缴了滞纳金,则第二年的新增债务余额从7月16日开始变为2+0.2=2.2万元;逾期债务余额也相应变为2.2万元;债务余额变为66.5-3-0.3-1=62.2万元。则第二年7月16日后的财政风险度为(2.2/204)*0.4+(2.2/204)*0.3+(62.2/204)*0.3=0.099.

      5、从第三年的1月1日开始,新增债务违约变为0;逾期债务余额仍为2.2万元;债务余额仍为62.2万元。由于第三年的一般预算收入变为204*1.02=208.08万元,则第三年1月1日至3月12日之间的财政风险度=(0/208.08)*0.4+(2.2/208.08)*0.3+(62.2/208.08)*0.3=0.093.

      6、由于第三年的3月12日,即在第三年的偿还日前地方政府归还了第二年未偿还的本金2万元,利息0.2万元,则新增债务违约仍然为0;逾期债务余额变为2.2-2-0.2=0万元;债务余额变为62.2-2-0.2=60万元;财政风险度=(0/208.08)*0.4+(0/208.08)*0.3+(60/208.08)*0.3=0.087.

      7、第三年3月15日又偿还了本年度应该偿还的所有本金和利息,则第三年3月15日后的新增债务违约为0;逾期债务余额为0;债务余额为60-20=40万元;财政风险度=(0/208.08)*0.4+(0/208.08)*0.3+(40/208.08)*0.3=0.058.

      上例清晰的给出了简化情况下某地区每年的新增债务违约、逾期债务余额、债务余额和财政风险度的计算过程。在实际情况中,由于某地区不会仅存在一项债务,则具体计算某地区的前三项指标值时,只需要将相应地区每笔债务预警年度的新增债务违约、逾期债务余额和债务余额的值汇总即可,则财政风险度仍然可以根据我们上面给定的公式得出。这样,通过将某地区现实和潜在的财政风险度量化,可以更清晰的知道目前的财政风险主要出在哪个环节,风险已达到了什么程度,从而便于为领导决策提供辅助参考依据。

      三、地方财政风险预警机制流程

      地方财政风险预警是一个完整的系统工程,是在预警监控室所涉及的各个环境和行为进程中设立的各种采集、测评、调节和控制的综合体。同时这个综合体也要对预警监控室的各种行为提供完善和全面的决策依据,为未来的风险控制和失误改正提供工作准则,也为各种监控提供手段和工具。

      对地方财政风险预警监控室来说,要进行完善的地方财政风险预警就要系统考虑如何安排预警实施进程,以便对可能发生的风险进行有效管理,也就是对风险监测和状态感知做出相应的行为指令。风险预警实施进程关系到地方财政运行过程中的各种债务风险能否得到有效控制,从而关系到风险预警最终目标的实现。从风险监控室的预警程序上看,实施进程应包括以下阶段:

      (1)对风险体系进行系统研究和分析,保证监控室确立风险预警目标,并为如何选定风险预警方式和建立管理结构打下坚实的基础。

      (2)确定地方财政风险分类和结构,以便所建立的风险预警机制有明确的监控与管理对象。

      (3)选择准确的风险监测指标,确定对风险监测指标的采集标准和时间间隔,保证对风险状态了解及时和准确。

      (4)根据以往地方财政运行过程中风险显现的分析,确定风险临近或作用于选定地区的安全阀值(由专家判断得出),以便作为风险评估的基本标准。

      (5)确定地方财政风险预警子系统的中间控制过程,除去通过人力和组织结构上的保证,还尽可能通过先进的计算机和网络等技术手段,实现上述目的。中间控制过程包括中间控制变量值的获得、权重的确定、流程的管理等一系列过程。

      (6)建立风险管理的组织框架,明确各种风险相应的管理部门职责,并为监控室选定具备风险监评与控制能力的专业人员。

      (7)建立风险控制指令和对风险处理的行为标准,并与风险预警指标数据的采集和测评建立对应体系,保证地方财政风险测评的连续性。

      (8)保证风险预警调节传导的有效运行,控制各个风险管理工具和手段的应用效果,同时确保预警监控室与管理部门的风险协调机制。

      (9)确定当风险进入后期转化阶段时,须拟定对风险处置、转移、控制等一系列管理方案,提高风险抗御能力。

      总之,风险预警的实施进程可以归纳为风险识别、风险估测和风险评价三个大的阶段。风险识别是对潜在的各种风险进行系统的归类和全面地分析以掌握其性质和特征,便于确定哪些风险应予考虑,同时分析引发这些风险的主要因素和所产生后果的严重性,这个阶段是对风险进行定性分析的基础性工作;风险估测是通过对所收集的大量资料的研究,运用概率论和数理统计等工具估计和预测风险发生的概率和损失幅度,这个阶段工作是对风险分析的定量化,使整个风险管理建立在科学的基础上;风险评价是根据专家判断的安全指针,来确定风险是否需要处理和处理的程度。

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