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    建立地方财政的自我约束机制

    www.cdcz.chengdu.gov.cn  2004-07-21  

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      原载《新华文摘》2004年第13期

      当前地方财政的非理性行为及其可能带来的风险后果已引起理论界有识之士的关注。而就大的方面来看,这种非理性行为表现为两个主要方面:一是支出结构不合理,不能反映地方公共需求结构偏好,即公共产品自身结构不合理;二是政府支出规模数量过分膨胀,超过地方资源在公共部门与私人部门之间优化配置的界限,由此形成的公共产品在公共部门与私人产品结构比例的不合理。由于公共产品结构问题在全国表现千差万别,而公共支出过度扩张却具有共性,而且在不少地方过度扩张的财政行为已经潜伏着令人堪忧的风险,所以本文也拟将公共支出过度扩张的不理性行为作为剖析研究的对象。

      地方支出过度扩张的表现及其可能导致的风险后果

      (一)地方财政过度扩张的表现

      1.财政收支规模增长过快,具有不可持续性。这几年来,地方财政收入也与整个财政收入一样连续高速增长,但是地方财政支出以更大的幅度持续增长,这里有两个递进性的疑问,其一是像这几年这样的财政收入增长速度能持久吗?我们认为答案是否定的。这几年税收收入的超常增长有两大基本因素,一是在费改税过程中压缩了费的收入,从税源上给税收收入的超常增长腾出了空间;二是这几年加强了税收征收管理,治理了严重的税收流失,使得税收收入有了爆发性的增长,因而总体上说,像这样的超常增长是不具有可持续性的。其二是这样的超常财政支出具有可持续性吗?答案更是否定的。首先从逻辑上分析,超常的财政收入不具有持久性,那么超过这种超常财政收入的超常财政支出更具有不可持续性;其次,从实际情况看,对于超常增长取得的财政收入,地方不仅没有作较长时期的平衡预算安排,以丰补歉,而且历届领导都在任期内搞扩张,严重超越地方经济增长的潜力和基础。

      2.超越财政收入的可能安排财政支出。这包括显形的赤字支出和隐形赤字支出,但更主要的是隐形赤字支出,即变相举债。当前主要的现象是成立政府性公司搞建设,这些公司实际上是在履行政府的职能,即政府将本来属于自己的一部分公共职能活动转移给这些公司,然后以公司的名义就可以摆脱“地方政府必须实行平衡预算”的束缚而可以向金融机构借款,搞扩张性支出。从近期来看,这些公司的扩张性财政支出使得当地的市政建设、公用事业上了一个台阶,但从长远来看其合理性、科学性就值得怀疑。因为这些公司所借的债和所提供的产品实际上是公共机构和准公共机构提供的公共产品和准公共产品,他们大多是非营利性的,所以最终还是要由政府财政来还债。从资源配置效率来看,这是将以后年度的公共资源拿到现在来消耗了,从而从时期配比的角度看是扭曲了资源在公共部门与私人部门之间的配置;从财政收支平衡来说是给以后的政府留下了沉重的包袱,给以后的财政平衡留下了隐患,这种情况在各地十分普遍和严重,值得引起我们重视。

      3.寅吃卯粮。这是指将虽然现在收取但应属于以后年度安排的财力现在就支用掉了。主要问题是这几年来全国各地普遍将征收的养老保险基金中本应该存入个人账户的那部分基金也用于当前的社保基金发放,致使个人账户处于空转状态。而且目前多数地方即使已将本应存入个人账户的那部分资金也动用出来,也只不过能应付几个月的养老金支付。一旦这笔资金告罄,政府将如何应对呢?目前的养老保险基金入不敷出,运行中窟窿很大,而且预算内又腾不出余地来填补这个缺口,我们必须清醒地认识到这种风险迫在眉睫。再如,一些基层乡镇将今后几年甚至几十年的土地、海涂、山林、矿产等的承包款在本届政府任期内花掉了,以后较长一段时期内就没有这样的收入,但财政支出往往也像工资一样具有刚性,能增不能减。那么,以后的财政日子就可想而知了。

      (二)可能的风险后果

      实施过度扩张的地方财政支出政策所带来的后果既有直接的,也有间接的;既有短期的,也有长期的;既有经济方面的,也有社会发展方面的。

      1.从较长时期来看,地区性的经济不能平衡、持续发展,造成资源浪费。即使是在实施地方过度扩张支出时期,从表面上看,当地的市政建设、公共事业得到了空前的繁荣,但实际上这些扩张性财政支出往往用于大搞形象工程,乱铺建设摊子,大多不能产生经济效益和提供税源。同时,行政事业经费支出也会奢侈浪费。而当出现财政危机或该地区出现经济衰退时,人气不足,已经投入的资本能撤走的撤走,不能撤走的可能成了不能发挥效益的烂摊子,更少有新的外来资本投入。这种大起大落的折腾极大地浪费了地方资源,使地方经济和社会得不到平衡、高效地发展。

      2.财政收支在较长时期不能实现收支平衡,影响地方政府职能的有效履行。实施了扩张性财政政策以后,一方面往往造成地方财政持久的赤字,当前,特别是基层地方财政的赤字更是普遍,浙江省某一较为发达的地级市有70%~80%的乡镇存在负债或赤字;另一方面耗竭了地方经济资源和今后的财源,不仅使得以后年度政府职能的履行没有可靠的财政资金来源,而且可能还要为前任政府还债,使得地方经济和社会发展一蹶不振。

      3.从资源在公共部门与私人部门之间的配置来看,社会经济发展不和谐,不符合地区福利最大化的要求。以公共选择理论为基础的当代公共财政学已经阐明,公共财政的本质要求是:政府摄取公共资源(财政收入)并消耗这些资源提供的公共产品,与将那些资源留在企业并让企业提供的“私人产品”的比例必须符合当地居民对这两种产品的需求偏好的比例,即要实现公共产品与私人产品之间生产的边际转换率,与居民消费这两种产品时得到的福利的边际替代率相等,使福利达到最大化。但过度扩张的财政支出政策显然违背了这一准则。在扩张支出时期,过度的扩张支出使得公共产品的提供超过合理的量,这就会挤压“私人产品”的足够提供,导致“私人产品”提供不足,从而造成福利损失,降低福利水平。而当以后年度由于财政危机的发生而致使政府不得不压缩财政支出时,又会出现公共产品的提供不足,这同样也会造成福利损失。

      资源在提供公共产品与私人产品过程中的上述两类不合理配置问题,就目前地方财政运行情况来看,主要是第一类问题:我们可以看到在有的城市市政建设十分豪华,但实际上由于从私人部门摄取的资源太多,且多用于非生产性建设,造成私人部门无力扩大再生产;类似的一种现象是,有些地区公共道路建设一流,但在这些地区如此高等级的公路上行驶着的车辆却很少,这更鲜明地说明了公共产品与私人产品的配比不合理,这些地区往往经济增长缓慢,失业严重,并没给人民带来较多的实惠。在发达国家的领导竞选和施政演说中向公众承诺的首要目标是创造多少就业岗位,实施怎样的政策来给企业发展注入活力,建立怎样的社会保障计划以满足道德和人权的要求,而不是以建设怎样的市政,以政绩来博取领导的拥护。建设怎样的市政、提供多大规模的公共产品不是政府领导决定的,而是由代表公共意志的权力机关通过审批预决算来决定的。

      4.不仅起不到招商引资的作用,反而赶走了税源。有不少地区的地方政府实施扩张性的财政政策是为了振兴地方经济,想利用扩张性的财政政策来筑巢引凤,招商引资。但是,依靠实施这样的过度扩张财政政策来招商引资的效果具有短期性。因为在短期内通过扩张性财政支出来开辟企业投资环境,提供公共产品公共服务可能会有一定的吸引力,但如果这一地区没有地理位置所决定的交通优势、自然资源优势、人才和劳动力素质优势、政府管理能力和素质优势,是很难持久地吸引外来资本的。况且,建设这些引资条件中所形成的财政负担,必然要落到以后本地区的企业和个人身上。根据蒂布模型的分析,成为企业和个人进入还是离开这个地区的约束条件是一个地区提供的公共产品得益与为享受这些公共产品所需负担的成本。我们撇开由于企业进入或离开这个地区引起的人均享受公共产品量和人均负担公共产品成本这两个变量的变化不谈,单就政府提供公共产品增加过程中的边际效益递减和边际成本递增这两个变量来分析,对于原来在该地区的企业来说也好,还是准备进入该地区的企业来说也好,都存在利益比较选择。如果所需负担的公共产品成本高于其边际收益和偏好需求,则这些企业和个人还是会选择不进入或离开。

      在扩张时期,过度扩张的财政支出对资源吸引的效应尚且如此不可信,在收缩衰退时期对资源的驱赶则更明显。在收缩衰退时期,政府公共产品提供不足,企业投资和经营环境差。而往往即使在这样的时期,这些地区也是因为地方财源枯竭,财政拮据,所以政府总是要“狠抓收入”,使得在这个地区公共产品公共服务享受很少,政府负担却很重,于是企业和人才只好迁走。

      地方扩张性财政风险的成因

      导致地方财政风险的原因是多方面的,有自然灾害的原因,有国内外社会经济突变的原因,有经济体制调整的原因,有国家财政税收制度变革的原因等。但以积极财政政策为旗号,走入地方扩张性财政支出区域,酿成地方财政风险的原因却可以分解为以下几方面的风险。

      1.理论误识风险。近年来在强调积极财政政策对推动经济增长的作用时,理论认识存在欠缺,表现为一方面是充分揭示积极财政政策可能带来的风险,但更重要方面是未阐明地方政府、地方财政在贯彻中央的积极的财政方针中应该摆正的角色,以为地方政府与中央政府一样负有实施积极财政政策的职责,所以即使中央没有明确布置地方各级应如何贯彻积极财政政策的任务,但一是由于我们各级政府在自觉贯彻中央的策略意图方面有良好的传统;二是地方政府领导自身也存在扩张性财政支出的冲动,因而,事实上各地、各级都已“心领神会”地贯彻了这一方针,都不待中央周密布置而自觉地实施了积极财政政策(实质上是走向了扩张性财政政策)。因而理论误识可以说是地方扩张性财政行为的一种无形的诱因。

      2.权力失衡、失控风险。从本质上讲,地方公共财政支出应该体现公共意志,反映公共利益的需要,在形式上就应该由地方人大这一权力机关实施对地方政府预算的审批与监督以限制地方政府支出的失控。但事实上我国不少地方的人大权力机关对政府财政收支的审批监督还十分乏力,致使政府支出缺乏约束。这里主要表现为两类情况:(1)预算制定过程中地方权力机关未充分行使审批监督权,未能使地方预算真正反映地方公共意志和公共利益的需要,地方通过的预算本身带有过度扩张性。(2)预算体系不健全,地方财政收支活动有较大的部分游离在预算外,有的甚至有巨大的隐形负债,地方权力机关根本就无法对这些政府财政活动进行审查监督。地方政府收支中未纳入人代会审批的主要是制度外收费和隐形负债两类收入及其安排的支出。关于制度外收费这几年得到了有效控制,因而主要问题是隐形负债。而地方负债之所以逃避人代会审批而成为“隐形”,恐怕又与《预算法》关于地方政府必须实行平衡预算而不能发行地方公债的规定有关。由于《预算法》规定了地方财政必须实行平衡预算,地方政府不能发公债,那么一旦地方政府发了公债就成了违法的行为,所以也就根本不可能交由地方人代会审议了。而这倒反而使地方公债不需要经过地方权力机关审议有了冠冕堂皇的理由,因而也就成为隐形公债。总之,在现行的地方权力机构关系和地方政府财政运行方式下,地方权力机关不能全面对地方政府的财政收支活动实行审批监督,在一定程度上,地方政府的财政收支活动处于失控状态。

      3.地方干部考核制度误导风险。在现行的干部任免和考核制度中,财政行为短期化的情况根本未纳入对干部考核的范围之内,这就会促使地方领导的行为短期化,就会有意无意地过度、片面追求地方经济增长率,大搞形象工程建设,而不是以追求地区经济的持续增长和社会的持续发展为己任,于是实施过度扩张的财政支出成为普遍行为。当一届政府、一任领导期满后,后任领导在同样的干部考核制度的驱动下也会如法炮制,他们可以把上届政府和前任领导留下的财政债务和“烂尾工程”撂在一边,重新实施他们的扩张性财政政策。就这样下去,领导可以换了一任又一任,而最终承受苦果的还是地方老百姓。

      4.财政体制博弈风险。由于中国的财政体制实际上至今尚未真正彻底理顺过,都是基数加增长分成法。1994年实行分税制有了较大进步,但这种分税制还是不彻底的,还存在超基数返还,所以基数仍然起着至关重要的作用。同时每一次调整体制中都是中央掌握着决策优势,而地方掌握着信息优势,每一次的体制调整都是中央与地方的无序博弈。而既然是博弈,就存在风险。在面临财政体制将要调整之际,地方财政期望在下一轮财政体制中处于更有利的地位,在基数年度会撑大财政支出的规模,使地方的财政支出基数扩大,以后应上交的数额就可以小些,或者应得的补助可以多些。但是一旦中央看穿了这一点,并又采取了相应的对策,地方财政就要吃亏,就要承受风险。所以财政体制调整就是一场充满风险的博弈,弄不好会使一些地方的财政经济利益遭受重创。

      以公共选择理论为指导,建立强化公共选择机制,防范与化解地方财政风险

      根据公共选择理论,地方公共财政的利益主体和意志主体是地方公众,在间接民主下,表达公众意志,代理公众行使财政主权的是地方权力机关,而地方政府只不过是在地方权力机关的授权下代理地方财政职责,因而地方政府的财政行为都必须经过地方权力机关的审批监督,即地方政府的一切财政支出都必须纳入预决算,并交地方权力机关审批监督,在美国,甚至将预算局设在国会,直接由国会自己编制和确定政府预决算,再将此预算交由政府执行。

      根据上述对地方扩张性财政行为风险的原因分析,再结合国外的经验,我们认为,约束我国地方财政支出,防范和化解我国地方扩张性财政风险的根本出路也在于建立地方公共财政模式下的地方公共选择机制,将地方政府的财政收支置于地方公共意志的控制之下,加强对政府财政收支的约束,使政府财政收支真正反映公共选择的结果,真正充分地体现公共意志,才能使政府财政行为趋于理性。具体来说,根据地方公共财政模式的要求,针对目前我国地方财政的运行状况,我们认为,应从以下几方面防范与化解地方扩张性财政风险的。

      1.在理论上充分认识积极财政政策的功能目标和中央与地方财政的职责分工,防止地方盲目实施积极财政政策。导致当前地方扩张性财政行为在思想认识上的根源有两个:一个是不能正确划清积极的财政政策与扩张性财政行为之间的界线,而这属于认识水平和主观判断问题,解决这一问题有赖于自身经验的积累和国外经验的借鉴。二是理论上的误识,认为实施积极的财政政策也是地方政府的重要职责。对于这种误识,我们认为有必要在理论上理清和阐明,积极财政政策的功能和目标是一种总量调节,是刺激整个国家经济持续增长的政策手段。而在一个国家范围内,无论商品市场还是要素市场都是开放的,在价格机制的作用下,某一地区扩张支出所增加的需求量,都是面对着整个国内市场的供给,即会有全国各个地方的供给来吸纳这种地区性扩张创造的需求能量,而不是——至少不完全是只刺激本地区的经济。可见积极的财政政策措施的效应具有较强的外溢性。具有效益外溢性的公共产品应该由上一级政府(这里应是中央政府)提供,这几乎是财政学的一个普通定律,所以,调节总供求的政策应成为中央的财政政策。相反,笔者认为,地方的财政政策应该遵循谨慎的原则,这既对本地社会经济的平衡发展有利,也对国家准确地实施积极财政政策有利,可防止地方层层放大而失控。

      2.健全财政预决算制度,加强权力机关对财政收支规模和结构的审批监督。这里包括几个层面的改革建设:第一个层面是要建设健全的财政预算体系,将政府一切收支都纳入综合财政计划,并且提供详尽的资料及其说明,提高地方预算的透明度,使整个政府收支都接受权力机关的审批监督,防止地方财政失去权力约束。第二个层面是要提高地方权力机关的审查监督能力,增强审查监督的有效性。包括加强地方政治制度建设,提高地方权力机关行使职权的地位;也包括提高地方人代会的人民代表的知识和能力,使其能更好、更充分地履行职责。第三个层面是应加强地方政府债务的管理。我认为,应该从预算法开始进行适应新形势的改革调整,允许地方政府可以适度举债,但必须制定相应的地方债务管理办法。这种公开的地方政府债务反而可以纳入规范、有序的管理体系,而可以避免目前那种放任、失控的状态,因而可以减轻地方财政的风险。

      3.改革完善领导干部考核制度,建立领导干部正确的财政行为约束机制。

      4.在技术上建立起地方财政规模增长的控制性模型。应在全面分析、充分预测的基础上,建立以这些因素为变量的财政规模增长模型。同时在模型中还要充分考虑社会经济增长的不平衡性,要建立起以丰补歉的制度。这种以丰补欠的制度是十分必要的,它不仅是解决以后欠收年份财政支出的需要,更是保证欠收年份地方经济平衡发展,地方政府社会职能得以履行,以避免由财政风险导致社会风险的必要机制。所以建立财政规模增长模型是防范地方财政风险的有效措施。

      5.努力发展地区经济,调整地区经济结构,提高地区经济效益,开辟地区财政源,弥补地区财政支出的不足。经济永远是财政的基础,所以要走出地方财政困境,化解财政风险,最根本、最长远的出路是发展地方经济。地方政府将有限的财力分配到各个职能用途上去的时候,要充分考虑社会目标与经济增长目标的兼顾,要使地方经济增长与社会发展和谐、协调。

      此外,我们认为,在防范与控制地方扩张性财政收支风险中,中央政府也应对地方政府的财政行为进行必要约束,包括指导性约束和强制性约束。在这方面,北欧国家的经验值得借鉴。

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